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            信用承諾制度在企業簡易注銷中的應用

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            發布時間:2020-01-21 10:45 來源:
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            編者按
              
            市場退出和市場準入問題一樣,都是商事制度改革的重要內容。法律政策在保障市場準入便捷的同時,應注重市場退出機制的設計。信用承諾制度在市場準入方面發揮了巨大作用,同樣,其在市場退出中也應該繼續發揮作用。原國家工商總局印發的《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》提出建立簡易注銷登記制度,以全體投資人的承諾來簡化煩瑣的注銷手續。在梳理簡易注銷程序的改革進展情況及對信用承諾制度的引入運用的基礎上,作者針對實踐中容易出現的背信問題,提出了對策建議,敬請關注。

              2019年6月22日,國家發展改革委、市場監管總局等部門聯合印發的《加快完善市場主體退出制度改革方案》指出,完善市場主體退出制度,對推進供給側結構性改革、完善優勝劣汰的市場機制、激發市場主體競爭活力、推動經濟高質量發展具有重要意義。

            企業簡易注銷改革進展
              2014年6月,《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》明確提出“簡化和完善企業注銷流程,試行對個體工商戶、未開業企業以及無債權債務企業實行簡易注銷程序”。為貫徹落實國務院決策部署,市場監管部門從2015年起,組織開展未開業企業、無債權債務企業簡易注銷試點。原國家工商總局2015年1月6日印發《工商總局關于開展企業簡易注銷改革試點的通知》,2015年9月2日印發《關于進一步推動企業簡易注銷改革試點有關工作的通知》。
              2015年4月30日,原國家工商總局印發《關于同意上海市等部分地方企業簡易注銷改革試點方案的批復》,同意上海市浦東新區、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市開展未開業企業、無債權債務企業簡易注銷登記試點工作方案,支持其正式啟動試點。
              2015年9月2日,原國家工商總局批復同意天津等7省(區、市)開展企業簡易注銷改革試點,明確只要各地的試點方案符合《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》和總局試點原則的要求,不必再經總局批準,直接開展企業簡易注銷試點工作,試點實施方案報總局備案即可。之后,試點地區逐步擴大到19個省(區、市)。
              2016年12月26日,原國家工商總局印發《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》,要求從2017年3月1日起,在全國范圍內全面實行企業簡易注銷登記改革。截至2018年2月,全國共有46.6萬戶企業進行簡易注銷公告,其中27.6萬戶企業通過簡易注銷登記程序退出市場,占同期注銷企業總數(131.91萬戶)的20.92%。
              為進一步深化商事制度改革,完善市場主體退出機制,著力解決企業反映的簡易注銷登記適用范圍有限、公告時間過長、登記流程容錯率低等問題,2018年12月3日,市場監管總局印發《關于開展進一步完善企業簡易注銷登記改革試點工作的通知》,決定在北京市,天津市寶坻區,浙江省杭州市和寧波市,安徽省蕪湖市和蚌埠市,福建省泉州市,江西省贛州市和九江市,山東省濟南市和日照市,河南自貿試驗區,湖北自貿試驗區(宜昌片區)和武漢市東湖新技術開發區,湖南省岳陽市,廣東省廣州市南沙區、深圳市、珠海市和東莞市,廣西壯族自治區防城港市,海南省,四川省成都市和四川自貿試驗區(川南臨港片區),重慶市大足區和沙坪壩區,貴州省貴陽市,陜西省咸陽市開展工作試點,進一步探索完善企業簡易注銷登記改革。

            簡易注銷程序相關規定
              根據上述相關政策,企業采取簡易注銷程序規定完成注銷登記需進行以下步驟:
              第一,申請公告。企業需先通過國家企業信用信息公示系統“簡易注銷公告”一欄主動向社會公告擬申請簡易注銷登記及全體投資人承諾等信息,公告期為45日(試點地區為20日)。公告期滿后,企業方可向企業登記機關提出簡易注銷登記申請。需要注意的是,人民法院裁定強制清算或裁定宣告破產的情況下,有關企業清算組、企業管理人可持人民法院終結強制清算程序的裁定或終結破產程序的裁定,向被強制清算人或破產人的原登記機關申請辦理簡易注銷登記。
              第二,提交文件。一般情況下,企業注銷需要提交全體投資人作出解散的決議(決定)、經清算組確認的清算報告等10份文件材料。簡易注銷程序將這些文件合并簡化為申請書、指定代表或者共同委托代理人授權委托書、全體投資人承諾書以及營業執照,不再提交清算報告、投資人決議、清稅證明、清算組備案證明、刊登公告的報紙樣張等材料。
              全體投資人承諾書是簡易注銷程序的核心,這是因為只有在承諾的信用機制的基礎上才能實現簡易注銷。全體投資人承諾書必須由全體投資人簽署,包括全體投資人決定企業解散注銷、組織并完成清算工作等內容。在人民法院裁定強制清算或裁定宣告破產的情況下,強制清算終結的企業提交人民法院終結強制清算程序的裁定,破產程序終結的企業提交人民法院終結破產程序的裁定以及營業執照正、副本即可。
              第三,形式審查。登記機關在收到申請后對申請材料進行形式審查,可利用國家企業信用信息公示系統對申請簡易注銷登記企業檢索檢查。對于不適用簡易注銷登記條件的申請,登記機關以書面或其他方式告知申請人不符合簡易注銷條件。對于公告期內被提出異議的企業,登記機關應當在3個工作日內依法作出不予簡易注銷登記的決定。
              第四,準予登記。對于公告期內未被提出異議的企業,登記機關在3個工作日內依法作出準予簡易注銷登記的決定。

            企業簡易注銷中信用承諾制度的運用
              可以看到,信用承諾制度在簡易注銷程序中作用非常關鍵。全體投資人承諾書是行政機關實施監督管理的依據。信用承諾是指行政相對人根據行政機關及具有行政管理職能的公用事業單位的要求,依照誠實信用原則對自身的信用狀況、申請材料的真實性以及違約責任作出書面承諾。建立信用承諾制度,是構建以信用為核心的新型市場監管機制的重要內容,是創新社會治理方式、加強事中事后監管的重要舉措。
              目前,信用承諾制度廣泛運用于事前、事中環節,企業簡易注銷中的信用承諾是事后環節的典型運用。簡易注銷程序中,如果企業承諾不實,則構成違法失信。全體投資人應承擔相應的法律后果和責任,并接受相關行政執法部門的約束和聯合懲戒。
              簡易注銷程序信用承諾內容包括:
              第一,除外情形承諾。根據簡易注銷政策文件規定,有8種情形不適用簡易注銷。企業在申請簡易注銷前應當對是否存在8種情形確認,并由全體投資人簽署承諾書,鄭重承諾不存在這8種情形。8種情形具體包括:涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業,被列入企業經營異常名錄或嚴重違法失信企業名單的,存在股權(投資權益)被凍結、出質或動產抵押等情形,有正在被立案調查或采取行政強制、司法協助、被予以行政處罰等情形的,企業所屬的非法人分支機構未辦理注銷登記的,曾被終止簡易注銷程序的,法律、行政法規或者國務院決定規定在注銷登記前需經批準的,不適用企業簡易注銷登記的其他情形。
              第二,債權債務承諾。企業申請注銷登記前未發生債權債務,或者已將債權債務清算完結。
              第三,清算工作承諾。清算工作已全面完結,不存在未結清清算費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金和未交清的應繳納稅款及其他未了結事務。

            企業簡易注銷中的背信問題及對策建議
              推進企業簡易注銷登記改革,其根本目的是要在信息公開、保障債權人利益、風險可控的前提下,通過優化注銷流程、減少申請文件,實現市場主體退出便利化。但是在實踐中,一些企業會惡意利用這種簡易程序逃避債務。
              第一,背信企業的責任形式。
              為有效維護交易安全和市場主體各方權利,《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》就“明晰各方責任,保護合法權利”作出專門規定,從制度設計上防范有關當事人(企業)惡意利用簡易注銷登記程序損害債權人利益。
              背信企業的責任形式包括:
              行政責任。企業在簡易注銷登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的,登記機關依法作出撤銷注銷登記等處理。
              信用責任。改革秉持“誠信推定、背信嚴懲”的基本理念,充分利用好公示系統將企業信息向社會公開。被撤銷注銷登記、恢復主體資格的企業,將被列入嚴重違法失信企業名單,在國家企業信用信息公示系統公示,并受到聯合懲戒。
              民事責任。對惡意利用企業簡易注銷程序逃避債務或侵害他人合法權利的,相關利害關系人還可以依據《公司法》及其司法解釋的規定,通過民事訴訟向投資人主張其相應民事責任。
              第二,信用機制的健全。
              要想讓企業簡易注銷中的背信行為得到嚴懲,除其應當承擔的行政責任和民事責任外,更重要的是要將企業行為納入信用機制中。所以,加強簡易注銷程序中各信用有關部門的協作非常重要。為加強部門信息共享和聯合監管,進一步推動改革深入有序開展,推進企業簡易注銷,2018年1月,原國家工商總局和稅務總局聯合發布《關于加強信息共享和聯合監管的通知》,建立在簡易注銷工作中的部門協作機制。
              按照《通知》,原工商部門在企業發布簡易注銷公告起一個工作日內,將企業擬申請簡易注銷登記信息通過省級統一的信用信息共享交換平臺、政務信息平臺、部門間的數據接口(統稱信息共享交換平臺)推送給稅務部門。自公告期屆滿次日起,至工商部門作出是否準予簡易注銷決定之日或者企業自主撤銷簡易注銷公告之日止,除應盡未盡的義務外,企業不得持營業執照辦理發票領用及其他相關涉稅事宜。同時,工商部門應當及時將企業簡易注銷結果推送給稅務部門。
              稅務部門通過信息共享,獲取工商部門推送的企業擬申請簡易注銷登記信息后,應按照規定的程序和要求,查詢稅務信息系統,核實企業的相關涉稅情況,對于系統顯示為以下情形的納稅人,稅務部門不提出異議:未辦理過涉稅事宜的納稅人,辦理過涉稅事宜但沒領過發票、沒有欠稅和沒有其他未辦結事項的納稅人,在公告期屆滿之日前已辦結繳銷發票、結清應納稅款等清稅手續的納稅人。對于仍有未辦結涉稅事項的企業,稅務部門在公告期屆滿次日向工商部門提出異議。
              第三,承諾內容的完善。
              現行法律針對企業注銷過程中出現的背信行為已有一些規定。如《公司法》第二十條作出原則性規定:“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任,逃避債務,嚴重損害公司債權人利益的,應當對公司債務承擔連帶責任。”
              《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定(二)》第十九條規定:“有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東,以及公司的實際控制人在公司解散后,惡意處置公司財產給債權人造成損失,或者未經依法清算,以虛假的清算報告騙取公司登記機關辦理法人注銷登記,債權人主張其對公司債務承擔相應賠償責任的,人民法院應依法予以支持。”但是,由于本條中對于背信人有“惡意”的主觀條件規定,所以在實踐中運用該法條進行權利救濟存在舉證難的障礙。
              《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定(二)》第二十條第二款規定:“公司未經依法清算即辦理注銷登記,股東或者第三人在公司登記機關辦理注銷登記時承諾對公司債務承擔責任,債權人主張其對公司債務承擔相應民事責任的,人民法院應依法予以支持。”和前述法條不同,本條中,股東或第三人因為作出過承諾,所以債權人可以基于其違反承諾進而追責。
              那么,簡易注銷中全體投資人的承諾和本條中規定是否一樣呢?根據《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》對全體投資人承諾書的設計,承諾書的承諾內容其實并未涉及投資人承諾承擔公司債務。因此,筆者建議,可在承諾內容中增加一項有關投資人承擔公司債務的規定,以更好地與《公司法》銜接,同時可以更為充分地發揮信用機制的功用。

            □北方工業大學文法學院法律系副教授 陳興華

            (責任編輯:)

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